Реформа місцевого самоврядування спрямована на збільшення надходжень місцевого бюджету, оптимального їх використання на потреби населених пунктів та громад. Не останнє місце в доходній частині бюджетів займають кошти пайової участі на розвиток соціальної та інженерно-транспортної інфраструктури, яку сплачують замовники\забудовники будівництва відповідно до вимог ст.40 ЗУ «Про регулювання містобудівної діяльності» (надалі – Закон №3038).
Відповідно до частини 5 статті 40 Закону №3038 величина пайової участі у розвитку інфраструктури населеного пункту визначається у договорі, укладеному з органом місцевого самоврядування (відповідно до встановленого органом місцевого самоврядування розміру пайової участі у розвитку інфраструктури), з урахуванням загальної кошторисної вартості будівництва об’єкта, визначеної згідно з будівельними нормами, державними стандартами і правилами. Зазначений договір є обов’язковим відповідно до вимог частини 3 статті 179 Господарського кодексу України та укладається до прийняття об’єкта в експлуатацію.
Однак, на практиці не завжди замовники\забудовники укладають такі договори, іноді про введення в експлуатацію того чи іншого об’єкта органи місцевого самоврядування дізнаються з Реєстру дозвільних документів на офіційному сайті ДАБІ, де розміщуються, наприклад, зареєстровані Декларації про готовність об’єкта до експлуатації, які подаються без сплати коштів пайової участі.
Аналіз Єдиного державного реєстру судових рішень свідчить про те, що переважна більшість позовів щодо визнання укладеними договорів про пайову участь або стягнення збитків подається сільськими, селищними або міськими радами.
Мета цієї статті – дослідити деякі проблемні питання, які виникають при визначенні конкретного органу місцевого самоврядування, права та законні інтереси якого можуть бути порушені внаслідок ухилення замовників\забудовників від укладання договорів пайової участі на розвиток соціальної та інженерно-транспортної інфраструктури населеного пункту, та шляхи їх захисту.
Згідно частини 1 статті 140 Конституції України місцеве самоврядування є правом територіальної громади - жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста - самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.
Відповідно до Конституції України народ здійснює владу безпосередньо і через органи державної влади та органи місцевого самоврядування (частина друга статті 5). В Основному Законі України встановлено, що місцеве самоврядування є правом територіальної громади - жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста - самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України (частина перша статті 140). Виходячи з цих конституційних положень у системному зв'язку з положеннями статті 6 Конституції України про те, що державна влада в Україні здійснюється на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову, Конституційний Суд України у своєму Рішенні від 26 березня 2002 року визначив політико-правову природу органів місцевого самоврядування, які не є органами державної влади, а є представницькими органами, через які здійснюється право територіальної громади самостійно вирішувати не будь-які питання суспільного життя, а питання саме місцевого значення, тобто такі, які пов'язані передусім з життєдіяльністю територіальних громад і перелік яких визначено у Конституції і законах України (пункти 4, 5 мотивувальної частини Рішення від 26 березня 2002 року № 6-рп/2002 у справі про охорону трудових прав депутатів місцевих рад).
Рішенням Конституційного суду України № 7-рп/2009 від 16 квітня 2009 року у справі № 1-9/2009 у справі за конституційним поданням Харківської міської ради щодо офіційного тлумачення положень частини другої статті 19, статті 144 Конституції України, статті 25, частини чотирнадцятої статті 46, частин першої, десятої статті 59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" (справа про скасування актів органів місцевого самоврядування), вирішуючи порушені у конституційному поданні питання про повноваження органів місцевого самоврядування, суд встановив:
«Гарантоване державою місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи і передбачає правову, організаційну та матеріально-фінансову самостійність, яка має певні конституційно-правові межі, встановлені, зокрема, приписами статей 19, 140, 143, 144, 146 Основного Закону України. З аналізу вказаних конституційних положень вбачається, що ці органи місцевого самоврядування, здійснюючи владу і самостійно вирішуючи питання місцевого значення, віднесені законом до їх компетенції, та приймаючи рішення, які є обов'язковими до виконання на відповідній території, зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Такі ж положення закріплені у статті 4 Європейської хартії місцевого самоврядування, яка встановлює, що головні повноваження і функції органів місцевого самоврядування визначаються конституцією або законом; органи місцевого самоврядування в межах закону мають повне право вільно вирішувати будь-яке питання, яке не вилучене із сфери їхньої компетенції і вирішення якого не доручене жодному іншому органу; повноваження, якими наділяються органи місцевого самоврядування, як правило, мають бути повними і виключними.
В Основному Законі України передбачено форми та засоби реалізації права територіальних громад на місцеве самоврядування і вказано, що органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов'язковими до виконання на відповідній території (частина перша статті 144).»
Систему та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування визначає ЗУ «Про місцеве самоврядування в Україні».
Відповідно до ч.1 ст.5 ЗУ «Про місцеве самоврядування в Україні» (надалі – Закон №280) система органів місцевого самоврядування включає:
- територіальну громаду;
- сільські, селищні, міські ради;
- сільського, селищного, міського голову,
- виконавчі органи сільської, селищної, міської ради;
- старосту.
Відповідно до ч.1-3 ст.10 цього ж закону ради – представницькі органи місцевого самоврядування, «що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами.
2. Обласні та районні ради є органами місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст, у межах повноважень, визначених Конституцією України, цим та іншими законами, а також повноважень, переданих їм сільськими, селищними, міськими радами.
3. Представницькі органи місцевого самоврядування, сільські, селищні, міські голови, виконавчі органи місцевого самоврядування діють за принципом розподілу повноважень у порядку і межах, визначених цим та іншими законами.»
Відповідно до статті 1 Закону №280 «виконавчі органи рад - органи, які відповідно до Конституції України та цього Закону створюються сільськими, селищними, міськими, районними в містах (у разі їх створення) радами для здійснення виконавчих функцій і повноважень місцевого самоврядування у межах, визначених цим та іншими законами».
Статтею 11 цього ж закону визначено види та статус виконавчих органів рад, зокрема встановлено, що «виконавчими органами сільських, селищних, міських, районних у містах (у разі їх створення) рад є їх виконавчі комітети, відділи, управління та інші створювані радами виконавчі органи. (положення частини першої статті 11 визнано такими, що відповідають Конституції України (є конституційними), згідно з Рішенням Конституційного Суду України від 09.02.2000 року N 1-рп/2000). Виконавчі органи сільських, селищних, міських, районних у містах рад є підконтрольними і підзвітними відповідним радам, а з питань здійснення делегованих їм повноважень органів виконавчої влади - також підконтрольними відповідним органам виконавчої влади. У сільських радах, що представляють територіальні громади, які налічують до 500 жителів, за рішенням відповідної територіальної громади або сільської ради виконавчий орган ради може не створюватися. У цьому випадку функції виконавчого органу ради (крім розпоряджання земельними та природними ресурсами) здійснює сільський голова одноособово.»
Таким чином, законодавчо врегульовано правові підстави діяльності різних видів органів місцевого самоврядування та обсяг їх повноважень.
Щодо повноважень органів місцевого самоврядування в сфері залучення коштів пайової участі відповідно до закону.
Відповідно до пп.5 п.а) частини 1 статті 28 Закону № 280 до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать власні (самоврядні) повноваження «залучення на договірних засадах коштів підприємств, установ та організацій незалежно від форм власності, розташованих на відповідній території, та коштів населення, а також бюджетних коштів на будівництво, розширення, ремонт і утримання на пайових засадах об'єктів соціальної і виробничої інфраструктури та на заходи щодо охорони навколишнього природного середовища».
Також відповідно до пп.1 п.б) цієї ж статті їм можуть бути делеговані повноваження «здійснення відповідно до закону контролю за дотриманням зобов'язань щодо платежів до місцевого бюджету на підприємствах і в організаціях незалежно від форм власності».
Відповідно до статті 31Закону № 280 (в поточній редакції) визначено повноваження виконавчих органів сільських, селищних, міських у галузі будівництва. Відповідно до пп.4 п.а) це, зокрема, власні (самоврядні) повноваження «залучення на договірних засадах підприємств, установ та організацій незалежно від форм власності до участі в розвитку потужностей будівельної індустрії і промисловості будівельних матеріалів, у створенні, розвитку та реконструкції об'єктів інженерного забезпечення і транспортного обслуговування.»
Отже, з урахуванням принципу розподілу повноважень (частина 3 статті 10 Закону № 280), повноваження щодо залучення на договірних засадах пайових внесків на розвиток інфраструктури віднесено до компетенції саме виконавчих органів місцевого самоврядування (статті 28, 31 Закону №280).
Відповідно до цього при підготовці до участі у справах по спорах з органами місцевого самоврядування з питань залучення пайових внесків необхідно досліджувати зміст документів, які регулюють діяльність конкретних органів місцевого самоврядування, як то Статут територіальної громади, Положення про виконавчий комітет\департамент\відділ та встановлювати конкретний орган місцевого самоврядування, до повноважень якого віднесено вирішення зазначених питань, яким не завжди може бути, наприклад, міська рада.